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需适当降低农民工养老保险缴费年限
［编者按］ 随着工业化和城镇化进程的加快，农民工规模迅速扩大，他们对城市做出了贡献，却面临着生存环境恶劣、生活无保障的困境。面对民工潮和民工荒的轮回，使得解决农民工社会保障问题成为当前构建和谐社会的关键。 一方面农民工群体流动性较大，另一方面养老保险在几项险种中缴费周期最长，这两者之间的矛盾，再加上中国社会保障制度未实现全国统筹的现状和现有户籍制度的制约，就使养老保险成为农民工社会保障中...
随着工业化和城镇化进程的加快，农民工规模迅速扩大，他们对城市做出了贡献，却面临着生存环境恶劣、生活无保障的困境。面对民工潮和民工荒的轮回，使得解决农民工社会保障问题成为当前构建和谐社会的关键。
一方面农民工群体流动性较大，另一方面养老保险在几项险种中缴费周期最长，这两者之间的矛盾，再加上中国社会保障制度未实现全国统筹的现状和现有户籍制度的制约，就使养老保险成为农民工社会保障中最难解决的问题。
目前中国存在的农民工养老保险制度主要包括三种：
第一种是将农民工纳入城镇职工基本养老保险制度。在缴费方面，相比较城镇职工，农民工在缴费比例上有所变化，其中单位缴费比例为12%;农民工个人缴费比例为4%至8%，全部计入个人账户。在计发方面，以缴费15年为界，缴费满15年以上的，按月领取基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金;缴费不满15年而参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其养老保险关系及资金转入其家乡的新农保制度，按规定享受新农保待遇;没有参加新农保的，比照城镇同类人员一次性支付其个人账户养老金。在转移接续方面，不同城市的城镇职工养老保险之间转移时除个人账户资金外还可以转移12%统筹基金，但由城镇职工基本养老保险转为其他保险则只能转移个人账户资金。
该制度的主要问题在于转移接续和最低缴费年限两个方面。关于转移接续，问题主要是可转移接续的资金额度少和办理转移接续业务的效率低。根据现有的规定，农民工只有在城镇职工养老保险制度内转移接续才能将个人账户资金连同12%的统筹账户资金一同转移，而由城镇职工养老保险转到新农保则只能转出个人账户资金。这对于农民工来说是不公平的，并且可能造成农民工为城镇职工养老保险资金缺口买单，承担原本没有享受到的社会福利而带来的隐形债务成本。
此外，由于中国社保异地转移并没有完全实现全国联网操作，办理手续时甚至需要使用挂号信进行沟通办理，效率非常低，即使是按规定可以进行转移接续，等待时间也过长。关于最低缴费年限，《农民工参加基本养老保险办法》规定中所要求的15年的缴费年限对于流动性很强的农民工来说太长，很难实现，使农民工很难享受规定中的待遇。
第二种是实施新的农民工专项保险制度。例如上海市为外来务工人员建立了综合保险制度，除外地施工企业外，综合保险费率为12.5%，费基为上年度该市职工月平均工资的60%，其中的7%为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的1/4。
该制度虽然实际操作简单，较好地适应了农民工工作不稳定、流动性大的特点，也克服了双低模式下存在的农民工为城镇居民社会保障资金缺口买单的不合理现象。但缺点也很明显：一是另外建立保障制度不利于全国统筹保障制度的实现;二是会使现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比显著上升，增加财政补贴的压力和城镇职工养老保险改革的成本;三是单独建立的制度养老补贴的待遇水平偏低，难以有效防范未来的养老风险。
第三种是在农民工原籍所在地参加农村社会养老保险。主要问题是保障体系不完善，保障水平较低，而且各地的缴费标准不一样，资金管理不规范，风险也较大。
就三种制度而言，在当前各方面条件都不成熟的情况下，为农民工单独建立保障制度是不恰当的，这会使中国的社会保障制度更加碎片化，也使实现制度的全国统筹更加困难。目前应在现有城镇职工养老保险制度及已经基本实现全覆盖的农村养老保险制度框架下，对原有制度适当改革创新来稳妥地解决农民工养老的问题。同时也要考虑到农民工群体的经济承受能力低和流动频率存在较大差异等事实，允许其根据自身情况自由选择参加城镇职工养老保险制度还是新型农村养老保险制度。
农民工养老保险改进措施：
第一，适当增加转移资金。虽然有观点认为统筹账户的资金不属于个人所有，但是统筹账户资金的作用是互助互济，农民工作为弱势群体更应该得到这部分资金的帮助。考虑效率和公平的关系，建议可以根据农民工务工时间的长短带走相应比例的社会统筹部分。在务工所在地工作的时间越长，其可以带走的社会统筹部分就越多;在用人单位工作达到一定年限以上，流动时可以带走务工期间用人单位为其缴纳的全部社会统筹部分。这样既兼顾了效率还注重了公平，同时也有利于鼓励农民工稳定就业。
第二，提高转移支付手续办理效率。社保全国电子平台早在2009年就被提及，人力资源和社会保障部、财政部发布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》也已经提出了社保信息全国联网，实现社保的通存通兑的要求，当前应该按照办法规定，加快实现信息联网，提高转移支付手续办理效率。
第三，缩短最低缴费年限。最低缴费15年的规定可以对农民工有所放宽，适当缩短享受待遇的最低缴费年限，比如缩短为12年，既可以鼓励农民工长期稳定地从事某一岗位，也可以尽可能地使他们有机会享受到更好的待遇。
最后，根据农民工的现实情况实行分层分类保障。将稳定就业的农民工纳入现行的城镇职工养老保险制度，使稳定就业的农民工能够享受其待遇;对不稳定就业的农民工可以在现行制度框架内引入过渡性的办法，养老保险先建个人账户，不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，在基础养老金实行全国统筹之后，再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系。
在调整城镇职工养老保险制度的同时，也要进一步完善新农保制度，使确实不能融入城镇职保的农民工也能享有足够的养老保障。
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